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Accountability pública, governança e novas tecnologias aplicadas às rotinas do Estado


Grupo de Estudos em Direito e Tecnologia da Universidade Federal de Minas Gerais – DTEC - UFMG


Data: 07/11/2023


Relatores: Luis Emílio Pinheiro Naves, Carolina Barcelos Bontempo, Juliana Cunha


1. INTRODUÇÃO

A apresentação foi iniciada com a conceituação de accountability e governança. Em seguida, foi abordada a governança das informações e logo em seguida um estudo de caso das Americanas. Logo após, foi tratado do governo eletrônico, a invisibilidade de digital e os direitos fundamentais sociais. Ao encerrar foram realizadas considerações finais, apresentadas reflexões e foi finalmente realizado um debate aberto a todos os participantes.


A bibliografia básica utilizada não é atual, tendo sido realizada uma contemporalização dos mesmos, bem como sido utilizados outros artigos científicos tanto da bibliografia complementar quanto pesquisados pelos apresentadores.


2. CONCEITUAÇÃO DE ACCOUNTABILITY E GOVERNANÇA


Inicialmente, discute-se a dificuldade de se encontrar um conceito único para as expressões accountability e governança, em razão de serem conceitos fluidos, sendo de se lembrar que accountability foi originariamente apresentado na contabilidade e hoje encontra ampla utilização e é objeto de estudos de forma expressiva na disciplina da ciência política.


Alertanto-se para a dificuldade de tradução para o português ou para o espanhol da expressão de origem inglesa, em linhas bastante gerais, acountabiity seria um anseio no ambiente organizacional (cultura) público e privado para que todos sejam transparentes em seus atos. O arranjo institucional, público ou privado, seria relevante para que os dilemas agente x principal sejam minimizados, ou seja, para que na maior medida possível, os agentes ajam no interesse dos principais.


No ambiente público, seria o arranjo institucional que seria a marca (símbolo) da governança democrática, ou seja, característica que conferiria grau mais elevado de democracia, uma vez que a eleição dos governantes não seria suficiente, uma vez que, eleitos, deveriam os agentes políticos prestarem contas ao longo de seus mandatos.


Apresenta-se, então, a caracterização da accountability na forma proposta por Guilhermo O´donel, que a divide em vertical, cujo controlador não detém poderes estatais de sanção, (Accountability vertical = Eleições, ONG e imprensa) e horizontal (Accountability horizontal = Judiciário e Legislativo (balance) e MP, TC, Ouvidoria (asignada)), cujo controlador detem poderes estatais de sanção.


Inter-relações entre as duas perspectivas (O´Donnell, 2004) seria o campo promissor para desenvolvimento do tema, ou seja, as interações entre os diversos atores institucionais, tanto entre as perspectivas.


Cabe o alerta de que o destempero dos desenhos institucionais de controle pode gerar disfunções que podem levar a burocracia (disfunções da burocracia), excesso de controle, ineficiência.


Outro conceito importante para discussão que vem sendo mais recentemente trabalho seria o de Valor Público, que seria a investigação sobre a efetiva entrega de bens e serviços à população, o que tende a gerara a politização da burocracia e a melhoria dos indicadores de gestão na administração pública.


Quanto à governança, apresenta-se, não obstante, o alerta de que o conceito de boa governança decorre do Consenso Washington, expressão da corrente do neoliberalismo e da nova gestão pública que se difundiu nos antos 1980 por meio, especialmente, de organismo plurais como a ONU, OCEDE, BIRD e FMI.


Governança seria uma espécie de matriz para um diálogo transdisciplinar (social, cultural, econômico e jurídico) cujo conceito também carrega imprecisão, como ocorre com o de accountability. Apresenta-se como característica da governança a presença de soft law em detrimento de uma menor produção legislativa (dura lex) e a busca por uma maior participação democrática nas decisões dos governantes.


Apresentam-se, então, diversos documentos do Tribunal de Contas da União sobre governança disponíveis em https://portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/organizacional/levantamento-de-governanca/, os quais se propõe a incrementar os índices de governança em órgãos públicos brasileiros, por meio de manuais didáticos que conceituam e sistematizam os princípios de governança.


3. GOVERNANÇA DAS INFORMAÇÕES


A governança das informações baseada nos direitos individuais depende do interesse das pessoas proporem ações judiciais, bem como da habilidade do sistema judiciário de interpretar corretamente as alegações das pessoas.


Inicialmente é importante que o indivíduo esteja no centro do conceito de governação, o que faz com que não seja necessário que os governos criem organismos reguladores ou confiem às agências a supervisão da aplicação da legislação.


Na União Europeia, por exemplo, existem leis que funcionam como um mecanismo eficaz de governança. Com a Diretiva 95/46/CE e o Regulamento Geral de Proteção de Dados - RGPD, os Estados-Membros têm buscado a harmonização de suas legislações com relação ao tema, mas nota-se que o número de casos levados pelos cidadãos ao judiciário ainda é reduzido, o que pode estar relacionado ao mecanismo da governança.


Contudo, as noções e as garantias constitucionais complexas e abstratas dos direitos podem atrapalhar com que eles sejam exigidos de forma eficaz pelos indivíduos. Por exemplo, o entendimento de autodeterminação informativa e/ou de dignidade pode ser difícil para determinadas pessoas.


Talvez se o direito fosse visto como um direito de “quase” propriedade, o qual as pessoas estão mais acostumadas (por exemplo, como o direito do autor), os resultados pudessem ser diferentes e melhores.


O alto custo processual também pode afastar as pessoas do judiciário. Mas, o custo dificilmente pode ser eliminado, sendo que mesmo se isto ocorresse, na realidade o custo em realidade estaria sendo repartido com a sociedade. Na Europa esta iniciativa foi realizada, mas não trouxe resultados efetivos.


A fiscalização, as investigações das reclamações e os relatórios das agências especializadas também podem ser uma opção para assegurar a efetividade deste direito. Acredita-se que estas ações podem impulsionar o compliance, já que as organizações não gostam de ter o seu nome atrelado publicamente a qualquer tipo de incumprimento das regulações.


As autoridades, em especial nos Estados-Membros da União europeia, têm obtido sucesso nas investigações das reclamações apresentadas pelos cidadãos e, se necessário, têm inclusive aplicado sanções, como multas.


A criação de órgãos que congregam várias autoridades também podem assegurar os direitos das pessoas. Eles podem discutir as ameaças ao direito e tomar decisões coordenadas que apontem na mesma direção.


Assim sendo, o sucesso da governança de informação pode estar relacionado à utilização de múltiplos mecanismos, sendo importante uma abordagem sistêmica.


4. ESTUDO DE CASO: AMERICANAS


O caso da empresa Americanas pode trazer insights e lições para a governação e compliance tanto no setor público quanto no privado.


O então Presidente das Americanas divulgou publicamente um rombo nas contas da organização envolvendo mais de 40 bilhões de Reais devido a uma “contabilidade criativa”, ou seja, o “risco sacado” foi contabilizado erroneamente, o que resultou no pedido de recuperação judicial da empresa. Estima-se que tenham sido impactados cerca de 16 mil credores.


As inconsistências parecem estar não na operação do negócio, mas sim na ausência de transparência e de responsabilidade empresarial.


Possivelmente um ou mais órgãos podem ter falhado, como o Conselho da Administração e a Auditoria, o que pode ser conhecido somente no futuro após investigação.


De qualquer forma, instrumentos de governança existiam, caso contrário as Americanas não estaria, por exemplo, listada no Novo Mercado da B3, o qual exige padrões elevados de governança. A Comissão de Valores Mobiliários - CVM chegou até a excluir a empresa dos índices, tendo as ações da Americanas caído substancialmente.


A quebra de confiança junto ao mercado foi tão significativa que levou ao questionamento sobre a governança de outros players da área de varejo.


Alguns pontos que merecem reflexão sobre o caso Americanas são: o fortalecimento da regulação da contabilidade corporativa (nos Estados Unidos, por exemplo, após de escândalos envolvendo a Enron surgiu a Lei Sarbanes-Oxley), a revisão dos controles internos e externos (por exemplo, a CVM) e o questionamento da força dos controles internos e externos (incluídas as empresas de auditoria).


Além disto, é essencial uma sólida governança corporativa com, por exemplo, transparência, accountability e responsabilidade empresarial.


Enfim, é preciso que o mercado deixe de lado o “culto à aparência” organizacional e passe a tomar ações comprometidas com os princípios, valores, objetivo social e o sistema de governança. Através da governança será possível a construção de um mercado com empresas sólidas e seguras.


5. GOVERNO ELETRÔNICO, INVISIBILIDADE DIGITAL E DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS


Neste último tópico dar-se-á um enfoque à Invisibilidade Digital e Direitos Fundamentais Sociais. Na busca pelo significado de invisibilidade digital percebe-se que esse termo ainda não é muito usado. Contudo, durante pesquisa bibliográfica um manual do que é exclusão digital feito pelo Parlamento Inglês (House of Lourds) salienta que não existe uma definição universalmente aceita de exclusão digital, porém o que é até intuitivo e que é socialmente aceito como exclusão digital, são definicções que referem-se a setores da população que não conseguem usar a Internet da maneira mais efetiva e necessária para participar plenamente na sociedade moderna.


Nesse sentindo, remetendo-se com o que foi trabalhado no texto, isso é um problema ainda maior quando a internet é o único mecanismo de mediação para o exercício de direitos sociais no âmbito da Administração Pública. Neste Manual acerca da Exclusão Digital foi estabelecido algumas das principais questões e barreiras relacionadas com:

  • acessibilidade económica - as pessoas que têm dificuldade em pagar o acesso a pacotes de Internet ou dispositivos adequados e, por isso, ficam sem ele ou enfrentam outras

dificuldades financeiras para manter o acesso, vejamos:

  • acesso – aqueles que não têm uma conexão adequada à Internet em

em casa ou em outro lugar (por vários motivos, não apenas pela acessibilidade); e

  • habilidade – aqueles que não possuem as habilidades digitais e/ou confiança para navegar no ambiente on-line com segurança e conhecimento, ou enfrentará barreira, ao passo que,a exclusão digital resulta de uma interação complexa de fatores, incluindo idade,status socioeconômico, geografia, nível educacional, alfabetização e idioma e circunstâncias de moradia.Pode assumir diferentes formas, varia por grau e flutua de acordo com as circunstâncias e o estágio da vida.

Pierre Lévy, filósofo francês, fala que “toda nova tecnologia cria seus excluídos”. Neste terceiro texto, os autores dizem que : “(...)as mudanças que a tecnologia traz nem sempre dizem respeito a novos direitos ou situações, mas também a velhas questões, num novo ambiente.” Desse modo, o excluído continua excluído e o vulnerável continua vulnerável. Poder-se-á argumentar que o verdadeiro desafio não está nas novas situações, mas na necessidade de resolver problemas antigos com novas características tecnológicas. Cada nova solução pode trazer consigo um novo problema. Com relação ao uso da mídia como via de acesso para aquisição e concretização da cidadania, percebe-se a existência de algumas iniciativas públicas, no entanto, essas iniciativas ainda são pouco abrangentes.


No texto, os autores citam Gerald Kane, professor na Universidade da Georgia e autor do livro The Technology Fallacy: How People are the Real Key to Digital Transformation. Nesse segmento, o Professor Kane fala das assimetrias nesse contexo e que é possível reconhecer três espécies diferentes de assimetria: a primeira assimetria é a da adoção, a tecnologia evolui a um ritmo mais rápido do que a capacidade das pessoas para adotá-la; a segunda é a adaptação, que se situa entre a capacidade das pessoas se adaptarem às novas tecnologias e a capacidade das organizações (Administração pública e empresas) as incorporarem; e a terceira é a assimetria de assimilação, que se refere ao descompasso entre a adaptação e a existência de instituições formais (por exemplo, legislação) sobre uma determinada tecnologia.


Remete-se este exemplo ao problema que está em pauta hoje em dia, da regulamentação acerca da inteligencia artificial, responsabilidade civil, personalidade jurídica, por exemplo.


Retornando ao cerne da questçao,vê-se claramente que apenas o acesso às mídias e tecnologias de informação e comunicação não é suficiente para assegurar aos cidadãos a efetivação de seus direitos e o exercício de uma cidadania plena, no entanto, o não acesso agrava ainda mais o quadro de exclusão e desigualdade social.


No texto fala da dificuldade em garantir o acesso à internet se outros direitos fundamentais básicos para a dignidade da pessoa humana já sao mitigados as classes menos favorecidades, como água, comida, educação e saúde. A dignidade da pessoa humana foi consagrada na Constituição Federal 1988 como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito (art. 1º, III, da CRFB/88) e é considerada a regra matriz dos direitos fundamentais, com isso, no caso de colisão entre direitos, a dignidade da pessoa humana deverá nortear a ponderação que levará a solução da questão.


O texto faz, portanto, um recorte muito específico dessa situação no Brasil, principalmente na Pandemia do Covid-19. Com o isolamento social, as pessoas nao podiam ir trabalhar, muitas empresas fecharam as portas e veio o benefício emergencial da Lei 13.982, de 2 de abril de 2020, instituído como uma das medidas de enfrentamento à emergência de saúde decorrente do Coronavírus COVID-19 (BRASIL, 2020b). É possível afirmar isso em razão do art. 2º da referida norma, o público-alvo da política pública transmitida é composto pela parcela vulnerável da população. Artigo 5º, II do Decreto n. A Lei 10.316, de 7 de abril de 2020, porém, determina que o acesso ao benefício depende do preenchimento de formulário disponibilizado na “plataforma digital”. Este formato de disponibilização nos faz observar que quanto mais se acumulam os avanços tecnológicos, ampliam-se as formas de concretização de um direito fundamental específico. Isso não significa, no entanto, uma expansão igualitária do acesso.


O texto cita ainda dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2020), que salienta que em 2018, 74,7% (setenta e quatro vírgula sete por cento) das pessoas com mais de dez anos usavam a internet. Entretanto, um terço da população brasileira não tem acesso à ferramenta, salta-se aos olhos o fosso social. Dos maiores de 60 (sessenta) anos, apenas 25% (vinte e cinco por cento) utilizavam a internet. Das pessoas que não utilizavam a rede, 41,6% afirmaram que o motivo seria não saber usar a internet enquanto para 17,5% (dezessete vírgula cinco por cento) o motivo por não usar é o custo do acesso. Em 2017 o mesmo Instituto (BRASIL, 2018) havia mostrado que dos que não têm escolaridade, apenas 11,4% tinham acesso à internet; daqueles com ensino fundamental incompleto, 50,5% (cinquenta vírgula cinco por cento). Na população desocupada, a exclusão atinge metade dos brasileiros, apenas 56,8% (cinquenta e seis vírgula oito por cento) tinham acesso à internet.


Ou seja, de acordo com estes dados, entre a parcela vulnerável da população existe um número considerável de pessoas que não conseguem mexer nos aplicativos, e portanto, tiveram dificuldades em conseguir o auxílio ou nem conseguiram. Ou seja, o meio digital era a única maneira de conseguir fazer valer o direito ao minímo existencial, o qual, era provido com o benefício emergencial. Na época, haviam várias reclamações acerca do próprio aplicativo da CAIXA, que não funcionou bem, causando situações comoa pessoa ja estar com o dinheiro no aplicativo, mas não conseguia utilizá-lo, por exemplo,mandar pix ou fazer uma transferência.


A maior parte dos usuários de Internet brasileiros (62%) acessa a rede exclusivamente pelo celular, realidade de mais de 92 milhões de indivíduos. A conclusão é da TIC Domicílios 2022, lançada pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br). A nova edição da pesquisa, realizada pelo Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação (Cetic.br) do Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR (NIC.br), revela que o uso da Internet apenas pelo telefone celular predomina entre as mulheres (64%), entre pretos (63%) e pardos (67%), e entre aqueles pertencentes às classes DE (84%).


Esses dados remetem a outra discussão sobre outro direito fundamental, que é a educação, pois, ainda em pauta todas essas dificuldades para conseguir o benefício, o qual, proveria o mínimo existencial, tem-se que considerar o direito ao ensino público de qualidade totalmente minado pelo fato da criança /adolescente precisar de um meio de conexão com a internet para poder estudar, e de acordo com esses dados, vemos que o principal acesso era pelo celular, e ainda, que uma grande da parte da população não tinha nenhum acesso. Paradoxalmente, o Governo disponibilizou medidas de enfrentamento a tal dificuldade, contudo, não foram tão abrangentes/ efetivas quanto precisariam ser.


6. CONCLUSÃO


Algumas das questões discutidas no debate de todos os participantes do encontro do Grupo de Estudo foram: a necessidade de maior maturidade do governo digital e a dificuldade do exercício de alguns direitos por parte dos cidadãos quando envolvido o governo digital (por exemplo, acesso à informações digitais).

Também se discutiu que a Lei do Governo Digital, a Lei n. 14.129/2021 traz a preocupação com a accountability e a governança, na medida em que, em seus art. 1º e 3º buscam, ao regular a atividade do governo digital, preserva os princípios da eficiência da transparência, da participação social, da prestação de contas e do compartilhamento de dados entre executores e controladores de políticas públicas.


Importante discute-se também a dicotomia entre eficiência e valor público, ou seja, a racionalização de atos e processos no ambiente governamental deve levar em conta a criação de valor público, ou seja, a efetividade na aplicação dos recusos para a garantia e promoção de direitos dos cidadãos.


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