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Participação popular, consensualização e modelos de democracia direta pelas TICs


Grupo de Estudos em Direito e Tecnologia da Universidade Federal de Minas Gerais – DTEC - UFMG


Data: 10/10/2023


Relatores: Jandir Lucas Ferreira Serra


1. EXPOSIÇÃO


O encontro do presente grupo de pesquisa ocorreu no dia 10 de outubro de 2023, com início às 11:30, por meio da plataforma Zoom. A abertura foi realizada pelo supervisor acadêmico José Luiz de Moura Faleiros Júnior e, após breves cumprimentos aos integrantes, o relator iniciou a exposição da temática.


De início, partindo da leitura de PIERRE e PETERS (2005), foi observada a transformação do governo e da governança no mundo contemporâneo, influenciada pela globalização, o declínio da confiança pública em várias instituições sociais e políticas, e a adesão crescente às ideologias políticas neoliberais. Essas mudanças acarretam consequências negativas para os governos, sendo que os problemas são caracterizados pela "sobrecarga", quando o governo se torna incapaz de atender a todas as exigências e expectativas da população, e pela "ingovernabilidade", causada pela crescente complexidade da sociedade, tornando virtualmente impossível para o Estado tentar trazer-lhe ordem e/ou direção. Em ambos os casos, os meios tradicionais de governar parecem ter perdido sua utilidade.


Apesar disso, os governos não estão paralisados e têm buscado desenvolver suas próprias estratégias para enfrentar essas forças que limitam sua capacidade de ação. Algumas dessas estratégias implicaram uma negação do papel do Estado, assumindo que o mercado e a sociedade estão mais aptos a fornecer bens e serviços do que os governos. Outras estratégias envolveram melhorar o desempenho do governo nas tarefas que assumiu, reconhecendo que se esses serviços pudessem ser prestados com custos mais baixos e de forma menos burocrática, o público os aceitaria mais prontamente. Ambas as alternativas obtiveram algum sucesso, porém também geraram uma série de novos problemas no processo.


Surge, então, uma terceira estratégia que se tornou mais popular: a governança. Essa abordagem destaca precisamente a orientação, implicando – em vez do controle vertical mais direto e característico das formas mais tradicionais de governar – a mobilização, organização e viabilização social dos recursos disponíveis em todos os setores da economia política. Portanto, governança seria o processo de tomada e implementação de decisões coletivas para uma sociedade. Logo, é um ponto de partida para compreender e depois redesenhar padrões de governo que sejam simultaneamente eficientes.


Paralelamente, direcionado para a realidade brasileira, ARAGÃO (2005) aborda esse assunto ao enfocar, do ponto de vista do Direito Administrativo, a importância da Administração Pública se abrir para a consensualidade. Afinal, ao destacar os problemas da "sobrecarga" e "ingovernabilidade" mencionados anteriormente, o autor destaca: (I) o aumento do número de atividades reguladas pelo Estado e, consequentemente, dos interesses envolvidos, o que gera maior complexidade e torna mais seguro que as decisões tomadas de forma ponderada e em consenso com os particulares sejam mais satisfatórias; (II) as maiores ambições do Estado em interferir na vida social e econômica podem não ser alcançadas por meio de atos unilaterais, já que esses afastam o "desejo de colaboração" do particular; e (III) a crise fiscal do Estado faz com que ele não tenha mais condições de participar ativamente da vida econômica do país, mas, sem poder se manter alheio, passa a intervir por meio de investimentos negociados com os agentes econômicos privados.


Argumenta-se que a unilateralidade no exercício da autoridade pública deve ser substituída pela interlocução, mediação e ponderação entre interesses divergentes, sem deixar de proteger a coletividade contra abusos dos agentes econômicos. Da mesma forma, a atividade regulatória estatal, nesse novo contexto, deve ser guiada pelos interesses que precisa proteger, ressaltando-se que o objetivo dessa atividade não é aplicar sanções, mas alcançar as metas, diretrizes e finalidades consideradas relevantes pelo legislador.

Nesse sentido, vale ressaltar a ideia de "concertação administrativa" como a busca de consensos sobre questões econômicas e sociais, sendo essencial para atender ao princípio democrático, uma vez que, reconhecendo os conflitos inerentes a uma sociedade plural, substitui decisões unilaterais tomadas nos gabinetes por processos de discussão e persuasão, ou seja, substitui uma atuação impositiva por uma atuação negociada e consensual.


Nessa perspectiva, uma Administração “concertada” tende a se procedimentalizar, no âmbito das vinculações jurídico-constitucionais da função administrativa, a fim de que os processos de negociação e busca de consensos sociais se desenvolvam sob o pálio da transparência, da igualdade, da imparcialidade e das demais imposições da juridicidade.


Esse conceito revela um novo método de interação entre o Estado e os indivíduos para aumentar significativamente a legitimidade das decisões. Vale lembrar, por exemplo, que há previsão expressa de adoção da arbitragem para solução de conflitos com a Administração Pública no art. 23-A da Lei n.º 8.987/1995, acrescentado pela Lei n.º 11.196/2005, que dispõe sobre a adoção da arbitragem para resolução de conflitos em contratos de concessão, além do art. 4º, §§ 5º e 6º, da Lei n.º 10.848/2004, que permite a utilização da arbitragem nas operações de comercialização de energia elétrica. São situações específicas, mas que apresentam a essência consensual que se espera de uma atuação arbitral como viés alternativo para a solução de conflitos com o Estado.


Nessa direção, FALEIROS e GONTIJO (2021) destacam que, tanto na arbitragem quanto na mediação, não há dúvidas de que o uso da internet oferece substratos interessantes capazes de melhorar resultados, simplificar interações, facilitar a comunicação, encurtar distâncias e auxiliar o árbitro ou mediador em suas intervenções. Neste cenário, o Direito Público se depara com mecanismos inovadores de resolução de litígios, como a Resolução Alternativa de Conflitos (ADR) e Resolução Online de Conflitos (ODR).


O primeiro método baseia-se em características, competências e técnicos próprias e proporciona uma gestão adequada de vários tipos de conflitos, nomeadamente através da negociação, conciliação, mediação, arbitragem, etc. Centra-se na obtenção de consenso através do diálogo e pode ser utilizado antes ou depois da legitimação de uma disputa. O instituto foi introduzido no cenário nacional pela Resolução n.º 125/2010 do CNJ.


No entanto, devido aos avanços nas relações em rede mediadas pelas Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), a ODR abrange a sua aplicação na prevenção, gestão e resolução de conflitos. Um exemplo da atuação do Governo Federal nesse sentido foi o Decreto n.º 10.197/2020, que alterou o Decreto n.º 8.573/2015, para estabelecer o “Consumidor.gov.br” como plataforma oficial da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional para a autocomposição nas polêmicas das relações de consumo.


Para tanto, cabe destacar a adoção da metodologia Desenho de Sistema de Disputas (DSD), que propõe a construção de medidas processuais específicas, possibilitando o cumprimento das peculiaridades do Direito Público, com foco especial na prevenção, implementação de medidas não adversariais e desjudicialização de conflitos, o que permite a adequação processual de forma mais adequada ao conflito em questão, em toda a sua complexidade, e definitivamente tem algo a acrescentar, como o Programa de Indenização Mediada (PIM) relacionado ao desastre ambiental em Mariana /MG, cuja iniciativa partiu da extinta Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça.


Como resultado de outro estudo, FALEIROS (2022) retorna ao potencial que a tecnologia tem para apoiar discussões realizadas em audiências públicas sobre leis orçamentárias dentro dos municípios. Esta análise baseia-se na promulgação da Lei n.º 14.129/2021, que visa consagrar importantes regulamentações em matéria de Direito Administrativo, especialmente aquelas que agora constam do artigo 3º, V, da referida lei, que define como princípio de “governo digital”, no Brasil, o incentivo à participação social no controle e na fiscalização da Administração Pública.


Os exemplos específicos mais relevantes sobre a adoção desse instrumento estão na Lei Complementar n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e na Lei n.º 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), que regulamentam a realização de audiências públicas em processos de tramitação e deliberação – ao nível dos municípios – dos Planos Diretores, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e das Leis Orçamentárias Anuais, o que concretiza os “orçamentos participativos”. Desta leitura, deriva-se a premissa de que as audiências públicas são, sem dúvida, uma das instituições que melhor ilustram a lógica da consensualização, pois abrem um amplo campo de diálogo entre a Administração Pública e a sociedade, a fim de facilitar a ação direta e legítima, bem como o exercício da cidadania, permitindo que as pessoas apresentem propostas, reclamações, dúvidas, solicitem medidas, etc. e permitam o esclarecimento de um tema muito relevante: os orçamentos públicos.


No nível federal, já existem vários mecanismos implementados, especialmente no Congresso Nacional, com resultados bem-sucedidos, como os portais administrados pela Câmara dos Deputados, que foram viabilizados pelas Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) – “e-democracia”. Essa realidade não é diferente no Senado Federal, que utiliza uma ferramenta semelhante chamada “e-cidadania”, por meio da qual os cidadãos podem se comunicar com a Casa Legislativa e propor questões.


Neste sentido, a implementação de audiências públicas virtuais surge como um método capaz de simplificar, desburocratizar e aumentar o nível de interação entre cidadãos e municípios para cumprir o referido princípio da Lei do Governo Digital. Aponta-se ainda que a consensualização procurada como pilar de nova importância na Administração Pública atual pode advir de iniciativas como esta, que garantem maior legitimidade e fiabilidade às decisões estatais tomadas com o apoio de uma monitorização pública eficaz.


Na verdade, o controle social é o verdadeiro paradigma a ser alcançado pela administração pública, conforme discutido por CRISTÓVAM, MEZZAROBA e PEREIRA (2021). Afinal, ferramentas com essa finalidade têm sido amplamente utilizadas na Administração Pública brasileira (em todas as esferas) com foco em dispositivos móveis (smartphones). Em estudo recente sobre o tema, apontou-se que, até 2018, havia vinte e sete aplicativos cívicos em uso no Brasil, sendo quase metade deles destinados à União.


Dentro do Tribunal de Contas da União, por exemplo, destaca-se o aplicativo “#EuFiscalizo”, que permite a qualquer pessoa física submeter ao Tribunal elementos textuais, documentos ou imagens relativas a possíveis irregularidades, participando efetivamente do controle dos recursos públicos.


Também é importante citar o Desafio de Aplicativos Cívicos, organizado em 2016 pelo Tribunal de Contas da União, cujo objetivo foi estimular o controle social digital por meio do desenvolvimento de aplicativos cívicos. Para tanto, o TCU colocou à disposição dos participantes a chamada “Nuvem Cívica”, plataforma aberta de dados para desenvolvimento de aplicações de educação, saúde e assistência social. Na ocasião, foram premiados, por ordem de classificação, os seguintes aplicativos: (I) “Minha Escola”, desenvolvido por programadores de Manaus/AM, com foco na troca de conhecimentos entre alunos da rede pública de ensino, que respondem dúvidas das matérias e interagem entre si; (II) “Mapa Escolar”, desenvolvido por programadores de Goiânia/GO, com o qual o usuário pode relatar distúrbios escolares ou buscar informações como datas de matrícula e início das aulas; e (II) “Saúde Local”, desenvolvido por um programador de Belo Horizonte/MG, facilita a busca e o contato com os postos de saúde de todo o país e oferece informações como as especialidades que atendem a unidade, o tempo de espera para atendimento e a qualidade dos serviços.


Portanto, do ponto de vista do controle social, as ferramentas tecnológicas têm possibilitado a interação virtual dos cidadãos com o Poder Público e o apoio à conciliação/mediação por meio da utilização de plataformas digitais, mesmo no caso de processos administrativos (digitais). Da mesma forma, o aumento da transparência governamental aproxima a Administração Pública dos cidadãos, como pode ser visto na expansão dos chamados aplicativos cívicos.


Por outro lado, recorde-se que este processo de difusão do controlo social ainda é recente e requer investimentos públicos significativos, especialmente na educação e na inclusão digital, para permitir efetivamente todo o potencial do controle social no paradigma da Administração Pública Digital, de modo que isso represente a verdadeira diversidade da população brasileira e não seja mais uma forma de promover a exclusão social.


2. DEBATE


Após a exposição, os membros iniciaram as discussões e destacaram os seguintes tópicos:


(i) Participação popular em audiências públicas: partindo da exposição dos argumentos trazidos por FALEIROS (2022), acerca da possibilidade, por meio da utilização de Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) já adotadas a nível federal, de realização de audiências públicas online, no âmbito municipal, com vista à discussão orçamentária, suscitou-se, de maneira pertinente, a dificuldade de promoção da participação popular, uma vez que tais discussões já existem presencialmente com o respaldo da legislação, mas contam com baixíssima participação da população. Em geral, os mesmos grupos políticos, eventualmente incentivados por determinadas pautas e/ou parlamentares, monopolizam a discussão no intuito de inviabilizar qualquer debate em prol tão somente do “barulho” que fazem. Nesse sentido, questionou-se: a extensão de tal instituto da forma proposta seria útil? Apesar da incerteza, houve certo consenso quanto à problemática, devendo-se, na visão de alguns, apostar na medida de maneira concomitante a um projeto educacional capaz de alterar, no longo prazo, esta cultura política já enraizada, partindo, justamente, do incentivo ao exercício da cidadania desde a mais tenra idade na esfera escolar;


(ii) Desinteresse do próprio legislador: na mesma linha do item anterior, pontuou-se a complexidade dessas discussões de natureza orçamentária, destacando-se que até mesmo parte do Poder Legislativo não se interessa ou tem enorme dificuldade de acompanhar tais discussões devido à sua complexidade técnica, de modo que alguns parlamentares sequer pretendem, no curso do seu mandato, legislar, mas tão somente participar ativamente da distribuição das verbas que dispõe;


(iii) Desincentivo do próprio Estado: somado aos tópicos alhures, notou-se, ainda, certo desinteresse, pelo próprio Estado, pela participação popular direta, observando-se que, após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, foram realizados apenas quatro plebiscitos a nível federal e estadual. Foram eles:

  • O plebiscito de 1993 sobre a forma de governo e o sistema de governo: optou-se por manter o regime republicano e o sistema presidencialista;

  • O referendo de 2005 sobre a proibição da comercialização de armas de fogo e munições, com vista à aprovação do Estatuto do Desarmamento: a maioria do eleitorado preferiu votar pelo "não" (contra a proibição);

  • O referendo de 2010 sobre o fuso horário a ser adotado pelo Estado do Acre: optou-se pelo antigo horário (duas horas a menos em relação a Brasília); e

  • O plebiscito de 2011 sobre a aprovação da divisão do Estado do Pará em três (o próprio Pará, Carajás e Tapajós): a população votou contra;

(iv) Burocracia/burocratização: por fim, destacou-se a diferenciação abordada na obra de PIERRE e PETERS (2005) acerca da burocracia, enquanto estado, e a dita burocratização, enquanto processo, vez que o já aludido método de “governança” visa justamente a desburocratização do Estado. Nesse sentido, movimentos como o comunitarismo e a democracia deliberativa apontam para a necessidade de tornar o governo democrático, aberto e transparente, bem como eficaz. Contudo, a contrario sensu, a ênfase na governança pode tender a burocratizar a prática da democracia. Afinal, ainda mais do que com o corporativismo, os grupos sociais passaram a ser considerados essenciais para o funcionamento do Estado.


REFERÊNCIAS


ARAGÃO, Alexandre Santos de. A consensualidade no direito administrativo: acordos regulatórios e contratos administrativos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 42, n. 167, p. 293-309, jul./set. 2005.


CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva; MEZZAROBA, Orides; PEREIRA, Paulo Ricardo Maroso. Controle social e o paradigma da Administração Pública digital no Brasil. Revista Internacional de Direito Digital, Belo Horizonte, ano 2, n. 2, p. 55-77, maio/ago. 2021.


FALEIROS JR., José Luiz de Moura; GONTIJO, Ana Carla de Albuquerque Pacheco. Transformação digital e consensualização: o direito público robustecido pelo implemento de meios alternativos de solução de disputas. Revista da Universidade do Sul de Santa Catarina, Palhoça, ano XI, n. 22, jan./jun. 2021.


FALEIROS JR., José Luiz de Moura. Governo digital e controle social dos orçamentos municipais. Revista da Escola Superior de Direito Municipal, Porto Alegre, v. 8, n. 15, p. 45-68, 2022.


PIERRE, Jon; PETERS, B. Guy. Governing complex societies. Londres: Palgrave Macmillan, 2005, p. 115-140.

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