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Governo Eletrônico, Governo de Performance e Governo Digital



Grupo de Estudos em Direito e Tecnologia da Universidade Federal de Minas Gerais – DTEC - UFMG

Data: 12/09/2023

Relatores: Fernanda Sathler Rocha Franco, Gustavo Fernando Frölich e Marcos Mares Guia


1. Abertura da reunião e contextualização da temática

O encontro do presente grupo de pesquisa ocorreu no dia 12 de setembro de 2023, com início às 11h40min, através da plataforma Zoom. A abertura foi realizada pelo monitor Tarik e após breves cumprimentos aos integrantes, os relatores iniciaram a exposição da seguinte temática: Governo Eletrônico, Governo de Performance e Governo Digital.


Ao introduzir o tópico aos demais integrantes do grupo, Gustavo Fernando Frohlich buscou delinear o contexto global e nacional que envolve e motiva a migração do governo para o mundo digital. Ao tratar do assunto, estabeleceu o cenário que levou à evolução e transformação contínua dos modelos de governança em nível global e nacional, destacando as necessidades e os desafios enfrentados em diferentes escalas.


Além da própria evolução tecnológica, que impõe mudanças nos meios de produção e nas relações sociais, um conjunto de elementos permeia esse processo: o crescente envolvimento da população na concepção, implementação e controle das políticas públicas, que demanda mais celeridade e acessibilidade das instâncias governamentais; e a necessidade da Administração de aperfeiçoar processos internos, seja por contingência orçamentária, eficiência ou necessidade por acessar um volume maior de informações.

Cada expositor apresentou uma perspectiva sobre diferentes fases do governo. Sobre o Governo manual e o Governo Eletrônico, Gustavo elucidou seus contextos, conceitos e aspectos legais. Por sua vez, Marcos discutiu a respeito do Governo de Performance, abordando os principais marcos e evoluções neste âmbito.


Em seguida, Fernanda apresentou algumas das principais noções relativas à plataforma do Governo Digital, lançando luz sobre os fundamentos, legislações, bem como sobre os impactos desse modelo na administração pública contemporânea, além de apresentar e discutir alguns dados oficiais da plataforma Gov.br referentes ao tempo médio gasto por órgãos da Administração Pública Federal para responder às solicitações de informações feitas por usuários no marco temporal compreendido entre os anos de 2012 a 2022.

Ao final, foram apresentadas ao grupo as principais perspectivas futuras e os principais desafios à implementação do governo digital no Brasil, considerando questões técnicas/tecnológicas, econômicas, sociais e culturais.


2. Aspectos introdutórios e conceituais

Inicialmente, quanto ao modelo manual, nota-se o vínculo deste com o modelo tradicional de governo, que utilizava de aparato tecnológico limitado às imposições do tempo. Apesar das tecnologias tradicionais serem muito distintas daquelas utilizadas na atualidade, é possível observar que várias iniciativas existiram com o intuito de garantir o funcionamento da máquina pública, tais como: criação do Arquivo Nacional e de normas relacionadas à organização documental; a implementação da reforma administrativa de 1954, que ao introduzir conceitos como a impessoalidade e a meritocracia aproximou o Brasil do paradigma burocrático de Administração; e a criação do Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) com o intuito de prestar todos os serviços de processamento de dados e tratamento de informações exigidos pelo então Ministério da Fazenda por meio de processos eletromecânicos ou eletrônicos.


No entremeio da evolução entre o Governo Eletrônico e o Governo Digital, desenvolveu-se o Governo de Performance. Conceitualmente, o Governo de Performance pode ser entendido como governo pautado pelo uso de indicadores, estatísticas, números e dados visando à eficiência na gestão pública e no oferecimento de serviços públicos. O Governo de Performance se insere no contexto de ressignificação da gestão pública no Século XXI e, sob a perspectiva do ordenamento jurídico brasileiro, funda-se no princípio da eficiência (cf. CF, art. 37, instituído pela EC 19/98).


No estágio de evolução tecnológica marcado pelo Governo de Performance, a tecnologia passa a ser utilizada pela administração pública não mais apenas para transporte de informações ou processos, até então analógicos, para o meio digital, ou para mera automação de tarefas. Nele, as TICs tornam-se ferramentas sobretudo para a eficiência governamental, por meio de coleta, análise e implantação de informações, permitindo a criação de novas interpretações, usos, abordagens e processos. Tem-se, assim, um passo adicional em relação ao Governo Eletrônico em termos de inovação no oferecimento de serviços públicos e no estabelecimento de novas ferramentas e políticas públicas.


Por sua vez, o Governo Digital configuraria verdadeira disruptura em relação aos governos anteriores - eletrônico e de performance, considerando as profundas transformações que provoca na estrutura interna da Administração Pública e nas diferentes relações que esta última desenvolve com outros atores, como empresas, demais instituições e cidadãos/usuários, conforme discutido por José Faleiros, em seu trabalho intitulado Governo eletrônico, de performance e digital e por Robert Behn, no artigo The challenge of evaluating m-gov, e-gov and p-gov.


Deste modo, o Governo Digital atua em quatro dimensões gerais: a) organizativa: processo integrativo dos órgãos da federação para compartilhamento de informações e reuso destas por outros setores administrativos; b) cooperativa: atuação conjunta em busca da superação de obstáculos relacionados à diversidade de linguagens e programas informáticos; c) técnica: atenção à acessibilidade da informação e à segurança do tratamento eletrônico de dados e d) legal: interoperabilidade e interpretação sistemática de dispositivos legais.


Por meio da incidência do Governo Digital, tem-se a tendência de comportamento das relações tradicionalmente verticais de maneira horizontalizada, de modo a promover a integração e a melhoria da comunicação entre Administração Pública e diferentes atores, em especial, com relação aos cidadãos. Nesse sentido, as ferramentas ofertadas pelo governo digital detém potencial para fortalecer a democracia digital, ao viabilizar maiores participação e influência cidadãs sob decisões importantes e políticas públicas a serem desenvolvidas, como explicitado por Gustavo Santanna, no capítulo intitulado Administração Pública eletrônica.


Ainda, o Governo Digital busca também impulsionar o avanço científico, através da promoção de inovações. Para tanto, é importante a ressalva feita por Gustavo Santanna quanto à necessidade de que a atuação governamental seja permeada pela neutralidade tecnológica, no sentido de a Administração Pública não limitar-se e não limitar os cidadãos em termos tecnológicos.


Para tanto, o setor público deve contribuir para uma competição saudável entre desenvolvedores de tecnologias, sistemas de software livre e quaisquer outras inovações, além de promover ao usuário (cidadão) acesso a essas facilidades sem apego ou demonstração de favoritismos de certas tecnologias em detrimento de outras.

Nesse sentido, a disruptividade do Governo Digital pode ser contemplada através das profundas alterações na estrutura interna, na prestação de serviços e nas relações administrativas internas e externas, mas também por meio da implementação de tecnologias evolutivas e/ou disruptivas, como Big Data, inteligência artificial, computação em nuvem, Internet das Coisas (IoT) e blockchain, que constituirão a base do governo digital, das decisões governamentais e da transformação do setor público, de acordo com Ana Cristina Viana, que aborda a temática em questão no artigo Transformação digital na administração pública.


Portanto, conforme classificação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Governo Digital estaria relacionado à utilização de “tecnologias digitais, como parte integrante das estratégias de modernização dos governos, para criar valor público”.


Em termos jurídicos, o Governo Digital possui um sistema legal nacional que o fundamenta. A título exemplificativo, tem-se inicialmente a previsão dos princípios da eficiência e da cooperação entre os entes federativos na Constituição Federal de 1988, em seus artigos 37, caput e 219-A respectivamente. Estes princípios sustentam a ideia de uma Administração que deve ser mais eficiente, proativa, racional e integrada interna e externamente.

Nesta mesma linha seguiu a Lei n. 14.129/21, dispositivo mais recente responsável por disciplinar sobre os conceitos, princípios e políticas relacionadas ao governo digital. Entre estes elementos destaca-se aqui a digitalização de ponta a ponta, o autosserviço (acesso do cidadão aos serviços públicos pela via digital e sem intervenção humana), a implementação de dados abertos (acessíveis em formato aberto e na internet) e a transparência ativa (disponibilização digital de dados e informações pela Administração Pública independentemente de solicitações).


Conforme exposto na oportunidade de apresentação desta temática, a Administração Pública brasileira segue em busca da transição do Governo Eletrônico à uma agenda de implementação do Governo Digital, através de algumas aplicações já efetuadas, como a disponibilização de informações e serviços de forma digital, além de outras aplicações ainda em andamento.


3. Exemplificações e aplicações do governo digital brasileiro

Além das abordagens teóricas e conceituais, os expositores também trouxeram exemplos práticos da aplicação dos conceitos debatidos no mundo real. Foram destacadas iniciativas como o GovBR, que representa o portal unificado do governo federal; o FalaBR, que visa promover um canal de comunicação mais eficiente entre o governo e os cidadãos, e esforços em andamento para a digitalização do Poder Judiciário, um passo significativo rumo à modernização e eficiência dos serviços judiciais no país.


Conforme apontou Gustavo, a Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação - denominada FalaBR, emerge como um marco fundamental na jornada de transformação digital do governo brasileiro. Mantida pela Controladoria-Geral da União (CGU), esta ferramenta oferece uma ponte robusta de comunicação entre o cidadão e a administração pública: por meio da plataforma, a população pode apresentar suas demandas, críticas, sugestões, elogios e denúncias, bem como solicitar e obter informações de forma digital. A interatividade propiciada reflete a dedicação do governo em fomentar uma administração transparente, participativa e atenta às necessidades dos cidadãos.


Ademais, não apenas serve como um canal eficaz e acessível para manifestações públicas, mas também potencializa o conceito de cidadania ativa. Nessa perspectiva, em sua fala, Fernanda apresentou e ressaltou que algumas das funcionalidades do FalaBR garantem efetividade à Lei de Acesso à Informação - LAI (Lei nº 12.527/2011) e seu decreto regulamentador. Segundo previsto na LAI, a Administração deve disponibilizar as informações solicitadas pelo cidadão prontamente ou, se inviável, em até 20 (vinte) dias.

Nesta linha, foram apresentados ao grupo dados disponibilizados pelo Painel LAI e pela plataforma Fala.Br, publicizados no domínio Gov.Br, com o objetivo de fomentar discussões sobre a questão da acessibilidade à informação e a agilidade da Administração Pública em sua resposta às demandas de cidadãos/usuários da plataforma em questão, de acordo com os gráficos abaixo:





Conforme os gráficos acima, expostos e discutidos à luz das bibliografias recomendadas durante a apresentação, é possível observar avanços proporcionados pela plataforma Fala.Br, que obtiveram certo êxito na redução significativa e gradativa das omissões da Administração Pública Federal em relação às solicitações de informação, reduzindo as omissões governamentais em números de 224, no ano de 2020, para 44 em 2022.


Além disso, ainda segundo os gráficos acima, apontou-se que houve uma redução no tempo médio de resposta de 19 dias em 2013 para 11 dias em 2022. Percebe-se que os avanços da mencionada plataforma se enquadram nos conceitos de informação, automação, reengenharia e inovação mencionados por Robert Behn: não só automatizou-se e agilizou-se os processos administrativos, mas também facilitou-se o monitoramento da Lei de Acesso à Informação e integrou-se serviços antes fragmentados, em busca de eficiência e transparência no setor público.


Abordou-se, enfim, o caso da Plataforma Digital do Poder Judiciário - PDPJ, enquanto relevante exemplo de processo evolutivo em direção ao Governo Digital. Até a concepção da PDPJ, o grande passo evolutivo da gestão pública por meio da tecnologia, no Poder Judiciário, havia sido a digitalização dos processos judiciais físicos por todo o país, com ampla adoção pelos Tribunais brasileiros das plataformas de processo eletrônico, capitaneadas pela plataforma PJe. Entretanto, a falta de uniformização entre as soluções implementadas por cada Tribunal e os inúmeros desafios técnicos e dificuldades impostas aos usuários desses sistemas tornava qualquer possibilidade de transformação digital no Poder Judiciário ainda distante.


Nesse contexto, a PDPJ representa evolução bastante mais significativa em direção à implementação de um Governo Digital no Poder Judiciário, sendo, inclusive, integrante de diversas iniciativas do CNJ, com parceiros, desde 2020, para implementação do que vem chamando de “Justiça 4.0”, a exemplo de outros projetos a ela conexos, como o “Juízo 100% Digital” e o “Balcão Virtual”.


Especificamente no que diz respeito à PDPJ, a plataforma pode ser compreendida, resumidamente, pelas seguintes características: (i) uniformização das ferramentas processuais de todos os Tribunais brasileiros e integração com sistemas de outras instituições de justiça (procuradorias, MPs, etc); (ii) implementação de marketplace para disponiblização aos usuários de módulos/aplicativos com variadas funcionalidades e ferramentas, a exemplo da “Codex” (estruturação de dados dos tribunais, análise e estatísticas), “Sinapse” (inteligência artificial) e “Domicílio Judicial Eletrônico” (ambiente de centralização de comunicações judiciais); (iii) uso de tecnologia de nuvem; (iv) cooperação dos Tribunais no desenvolvimento e manutenção da plataforma (interoperabilidade, colaboração e compartilhamento); (v) neutralidade tecnológica e (vi) acessibilidade. Percebe-se, portanto, no projeto de implementação da PDPJ (atualmente em andamento), importantes aspectos caracterizadores do Governo Digital.


Considerações finais

As diferentes tecnologias, sobretudo da informação e da comunicação, impactaram e seguem impactando também a Administração Pública, de modo a exigir desta última uma postura de maior proatividade, adequação e reavaliação de suas estruturas e procedimentos internos e suas relações externas, como forma de manter-se sustentável no cenário atual e futuro.


Em que pesem as importantes iniciativas estatais de implementação do governo digital, sabe-se que ainda há um longo caminho de enfrentamento de entraves técnicos, organizacionais/burocráticos, sociais, econômicos e culturais para que o governo digital seja uma realidade cada vez mais acessível no Brasil.


Por fim, constata-se que, para além de um setor público mais eficiente e mais ágil, resta evidente que o governo digital possui maiores ambições, que se encontram reunidas na ideia mais ampla de governança digital, por sua vez compreendida como uma plataforma que busca integrar vários atores, facilitar sua comunicação, promover mudanças profundas em diversas áreas interligadas e criar bens e valores que sejam compartilhados de maneira coletiva e disruptiva.


Bibliografia

BEHN, Robert D. The challenge of evaluating m-government, e-government, and p-government: what should be compared with what? In: MAYER-SCHÖNBERGER, Viktor; LAZER, David (ed.). Governance and information technology: from electronic government to information government. Cambridge: The MIT Press, 2007, p. 215-238.


FALEIROS JR., José Luiz de Moura. Governo eletrônico, de performance e digital: qual é o melhor arquétipo conceitual para a Administração Pública do século XXI? Revista da Procuradoria Geral do Município de Porto Alegre, Porto Alegre, v. 34, n. 35, p. 38-57, 2022.


SANTANNA, Gustavo da Silva. Administração pública eletrônica: o caminho para a implantação de serviços públicos 4.0. Londrina: Thoth, 2022, p. 23-88.


SUNSTEIN, Cass R. Simpler: the future of government. Nova York: Simon & Schuster, 2014, Cap. 7.


VIANA, Ana Cristina Aguilar. Transformação digital na administração pública: do governo eletrônico ao governo digital. Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, Santa Fe, v. 8, n. 1, p. 115-136, jan./jun. 2021.

 

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